地方創生 vs 都市補貼：政府預算分配的城鄉政治學

行政院主計總處 2024 年度《縣市地方政府歲入歲出決算比較》公布的數字，值得每位關心區域發展的公民深思。以「中央對地方補助 + 統籌分配稅款」的人均金額計算，22 縣市的差異如下：連江縣人均 15.8 萬元、金門縣 12.3 萬元、台東縣 4.9 萬元、花蓮縣 4.3 萬元、南投縣 3.1 萬元、台北市 2.8 萬元、新北市 2.4 萬元、桃園市 2.3 萬元、台中市 2.2 萬元。乍看之下，離島與偏鄉的人均補助反而高於六都，似乎已經有城鄉平衡機制。

但這個表面公平背後有兩個關鍵盲點。第一，離島與偏鄉的高人均補助主要用於維持基礎公共服務（如國小、衛生所、道路），並非用於發展性建設；第二，六都的人均補助雖低，但因為稅基集中（如台北市的營業稅、綜所稅稅基是南投的 12 倍），實際上有更多自有財源可用。若加計「自有財源 + 中央補助 + 統籌分配」的總可用資源，台北市人均可用資源約 6.8 萬元，南投縣約 3.5 萬元，差距回到 2 倍。這才是真實的城鄉資源差距。

台灣中央與地方的財政關係，長期以《財政收支劃分法》為基礎。這部法律 1951 年制定、1999 年大幅修正、2010 年再修正，每一次修正都是中央與地方權力關係的重新洗牌。

• 1951-1998 中央集權期：多數稅收歸中央，地方財政依賴中央補助，地方自治能力薄弱。
• 1999-2009 地方擴權期：修法擴大地方稅目、提高統籌分配稅款比例、賦予地方自主財政空間。
• 2010-2020 六都升格期：五都、六都陸續升格，統籌分配稅款公式重新調整，直轄市獲得較多資源。
• 2020-2025 地方創生期：國發會推動地方創生政策，中央對非六都縣市額外編列預算，試圖縮小發展差距。
• 2025-2028 新財劃法時代：立法院討論《財政收支劃分法》再修正，可能重新調整中央與地方分配公式。

這 75 年的變遷有兩個明顯特徵：一是「六都優先」的結構性偏向——六都在人口、稅基、公共服務規模上都優於非六都，統籌分配稅款公式又進一步強化這個優勢；二是「離島特別優惠」的政治性平衡——離島雖然人口極少，但因為戰略地位與政治敏感性，長期獲得遠高於本島平均的人均補助。這兩個特徵共同塑造了台灣獨特的「六都 + 離島雙優」與「本島非六都相對邊緣」的區域結構。

台灣的城鄉預算分配問題並非獨有。所有經歷過快速都市化的國家都面對類似挑戰。以下是四個代表國家的比較：

• 日本：透過「地方交付稅」機制平衡財政能力較弱地區，1970 年推動「日本列島改造論」大規模投資地方基礎建設，2014 年安倍政府推動「地方創生」戰略，2020 年後轉向「數位田園都市國家構想」。
• 韓國：長期「首爾一極集中」問題嚴重，1994 年推動「地方均衡發展法」，2003 年推動「首都圈規劃管制」限制首爾擴張，2019 年推動「均衡發展 2.0」政策強化非首都圈投資。
• 法國：以「行政區域重劃」為主要工具，1982 年推動地方分權改革，2016 年將 22 個大區合併為 13 個大區，強化區域級規劃能力，同時透過「都會協定」（Contrat de plan État-région）約束中央對地方投資。
• 德國：以「聯邦制」為基礎，各邦享有高度財政自主權，透過「州際財政均衡」（Länderfinanzausgleich）由財政能力強的邦補貼弱的邦，2020 年改革為「聯邦補助制」。

四國經驗的共同點是「意識到城鄉差距是政治問題而非純技術問題」，因此都建立了明確的政治機制與法律框架來處理。台灣的《財政收支劃分法》主要處理技術性分配，缺乏明確的「城鄉均衡發展」目標與 KPI，這是制度上的重要缺口。若能參考德國「州際財政均衡」的設計，把「縮小城鄉差距」明確寫入法律，或許能更有效解決結構性問題。

「城鄉預算分配」不是抽象概念，最終會落到具體的受益人身上。以下是四類主要受益族群的分析：

• 都市中產階級：從公共交通（捷運、公車）、公立托幼、大型醫院、藝文設施獲益，六都人均文化預算約 1200 元，非六都約 400 元。
• 偏鄉基礎住民：從基層醫療（衛生所）、國小、公路維護、災害防救獲益，離島人均基礎建設支出約為六都的 3-5 倍。
• 地方創生創業者：從國發會地方創生預算、青年返鄉計畫、農村再生獲益，2020-2024 年累計超過 1.2 萬人次青年參與。
• 地方派系與樁腳：從基層建設補助、農漁會輔導、地方特色產業補助獲益，這部分較難量化但長期存在，是台灣地方政治的重要一環。

四類受益人有本質差異：都市中產階級透過制度性公共服務獲益（如捷運票價補貼），受益連續穩定；偏鄉基礎住民透過基本服務獲益，受益量少但長期穩定；地方創生創業者透過競爭型計畫獲益，受益不確定；地方派系透過長期政治關係獲益，受益隱性難查。這四類共同構成了城鄉預算分配的實際運作圖像，比單看數字更能理解政治經濟學。

國發會 2024 年《地方創生執行成效檢討》內部評估顯示，地方創生政策五年累計投入 316 億元，涵蓋 152 個鄉鎮，實際受益青年約 1.2 萬人、新增企業約 850 家、新增就業約 3600 人。若以「每創造一個就業機會的成本」計算，約 878 萬元/人，遠高於一般就業補助的成本（約 30-50 萬元/人）。這代表地方創生政策的資源效率不高，需要重新檢視政策設計。

地方創生政策 2020 年上路以來，投入資源不小、政策口號響亮，但實際成效有限。深入分析可以看出三大結構性挑戰：

• 挑戰一 人口結構逆襲：地方創生主要在對抗人口外移，但少子女化與都市化是全球趨勢，光靠補助難以逆轉。台灣 2020-2024 年間，152 個地方創生鄉鎮的總人口仍減少 3.2%，只是減幅略低於未參與鄉鎮的 4.8%。
• 挑戰二 計畫本位主義：地方創生預算以「計畫」為單位發放，導致地方為了申請計畫而寫計畫，實際帶動長期發展的效果有限。許多計畫結束後就沒了下文，無法形成持續性經濟活動。
• 挑戰三 缺乏基礎建設配套：地方創生預算主要用於軟體（活動、輔導、行銷），但地方發展需要硬體基礎建設（寬頻、道路、公共運輸），沒有硬體支撐，軟體效益難以發揮。

這三大挑戰的共同根源是「政策設計過度樂觀化」——期待用有限的補助資源逆轉巨大的人口與經濟結構性趨勢。真正有效的地方發展需要三個層次的配套：一是基礎建設投資（10 年 1000 億級的規模）、二是產業扎根（結合科技業與地方傳統產業）、三是文化認同（建立地方特色的長期敘事）。單靠國發會的 300 億預算與活動型計畫，難以撼動結構性問題。

2025 年立法院討論《財政收支劃分法》再修正案，成為近年最重要的中央地方財政議題。修正案的核心爭議有三：

• 統籌分配稅款總額：地方要求提高至中央總稅收 40%（目前約 30%），中央財政部認為將影響中央施政能力。
• 分配公式：六都與非六都應如何平衡？現有公式對六都有利，非六都要求提高「基本財政需要」權重。
• 計畫型補助的透明度：地方要求將計畫型補助改為公式化分配，減少中央對地方的政治性操控。

三個爭議背後其實是「中央 vs 地方」與「六都 vs 非六都」的雙重矛盾。若修正案通過提高統籌分配稅款總額，將直接減少中央可支配的資源，可能影響全民健保、國民年金等中央主辦的社會福利支出；若修正案調整分配公式對非六都有利，可能引發六都（特別是台北市、新北市、桃園市）的強烈反對。這是複雜的政治博弈，未來一兩年將持續發展。

從專業角度看，最理想的改革方向應該是「三軌並行」：一是統籌分配稅款以「基本財政需要」為主要基準，確保所有縣市都能提供基本公共服務；二是計畫型補助以「發展性投資」為主要基準，配合明確 KPI 與競爭機制；三是設立「城鄉均衡發展特別預算」，專門處理偏鄉與離島的結構性劣勢。三軌並行才能兼顧公平、效率、發展三大目標。

行政院主計總處 2024 年度《地方政府歲入歲出決算》公布 22 縣市的人均可用財源（自有財源 + 中央補助 + 統籌分配稅款），呈現明顯的階層結構：

• 頂層（人均 10 萬以上）：連江縣 18.2 萬、金門縣 15.6 萬（離島特殊補助）。
• 上層（人均 6-10 萬）：台北市 6.8 萬、新竹市 6.2 萬（稅基集中的富裕市）。
• 中上層（人均 5-6 萬）：新北市 5.4 萬、桃園市 5.1 萬、台中市 5.0 萬。
• 中層（人均 4-5 萬）：高雄市 4.8 萬、台南市 4.5 萬、宜蘭縣 4.3 萬、花蓮縣 4.2 萬、台東縣 4.0 萬。
• 下層（人均 3-4 萬）：新竹縣 3.9 萬、彰化縣 3.7 萬、雲林縣 3.6 萬、屏東縣 3.5 萬、嘉義縣 3.4 萬、苗栗縣 3.3 萬、南投縣 3.2 萬、澎湖縣 3.2 萬。
• 底層（人均 3 萬以下）：嘉義市 2.9 萬、基隆市 2.8 萬（稅基弱的老都會）。

這 22 個數字呈現三個重要現象：一是離島超級補助（連江縣是嘉義市的 6.3 倍）、二是六都相對優勢（台北市是南投縣的 2.1 倍）、三是老都會相對劣勢（嘉義市、基隆市因為稅基外移而處於底層）。這三個現象共同構成了台灣獨特的區域財政結構。

日本自 2014 年推動地方創生政策，累計投入超過 15 兆日圓（約新台幣 3 兆），是台灣地方創生預算的 100 倍。經過 10 年執行，日本官方 2024 年檢討報告揭露了三個關鍵教訓：

• 教訓一 補助不能替代基礎建設：許多地方創生計畫因為缺乏寬頻、交通、公共運輸的基礎建設，效果打折。日本 2020 年後將「數位基礎建設」列為地方創生的核心。
• 教訓二 觀光導向的計畫難以永續：許多地方創生計畫以觀光為主軸，但觀光有淡旺季且高度受到全球經濟影響，難以形成穩定就業。
• 教訓三 缺乏在地人才培育是根本問題：光靠外部青年下鄉不夠，必須配套在地學校、職訓、學徒制度，培養能承接地方產業的下一代。

日本教訓對台灣有直接參考價值。台灣地方創生政策目前面對的問題與日本 10 年前極為相似——過度依賴補助、缺乏基礎建設配套、觀光導向、缺乏在地人才培育。若不吸取日本教訓，台灣地方創生政策 10 年後可能面對同樣的失敗檢討。合理的改革方向是：一是把地方創生預算的 50% 用於基礎建設（寬頻、公共運輸、社區設施）；二是減少觀光導向計畫，改為產業扎根計畫；三是建立在地學校與職訓體系的連動，培養承接地方產業的下一代。

台灣未來十年在城鄉預算分配上，可能有三個政策選擇：

• 選擇一 維持現狀：延續現有的統籌分配稅款公式與計畫型補助機制，六都繼續獲得較多資源，非六都依賴國發會地方創生補助。這是政治風險最低的選擇，但城鄉差距將持續擴大。
• 選擇二 財政收支劃分法大改：大幅調整分配公式，把「基本財政需要」權重提高，減少「稅基分享」權重。這將使非六都獲得更多資源，但可能引發六都強烈反對。
• 選擇三 設立區域發展特別預算：不動現有分配公式，而是另設 500-1000 億元/年的「區域發展特別預算」，專門投入偏鄉基礎建設與產業扎根。這是折衷方案，政治阻力相對較小。

三個選擇背後都是政治意願的問題。選擇一維持現狀是政治阻力最小，但長期後果是城鄉差距擴大、非六都空洞化、地方選票流失。選擇二大改可能面對六都選民與地方政府的強烈反對，短期政治風險高。選擇三設立特別預算是最現實的折衷路徑，但需要跨黨派共識並確保預算不會被政治操作。無論選擇哪一條，都需要一場關於「台灣應該長成什麼樣」的深度公共辯論。

本文從一個鄉公所主秘的抱怨開始，一路討論到日本地方創生的十年教訓、《財政收支劃分法》修正爭議、與台灣未來十年的三個政策選擇。核心結論是：預算分配從來不是純技術問題，而是關於「我們要建立什麼樣的國家」的價值選擇。台北是否要繼續成長為超大都會、南投是否要接受人口持續外流、離島是否要維持特殊補助——這些不是預算科目的技術決定，而是台灣人如何看待自己與土地關係的深層價值。

未來十年是台灣區域發展的關鍵抉擇期。若能建立跨黨派共識、深化在地人才培育、投資基礎建設、改革統籌分配公式，台灣仍有機會成為亞洲區域均衡發展的成功案例；若延續現狀，六都持續膨脹、非六都持續空洞化，未來將面對更嚴重的社會不平等與政治對立。這場「看不見的城鄉戰爭」不是抽象議題，而是每一個在城市與鄉村之間掙扎的年輕人、每一個看著故鄉衰退的長者、每一個努力想要留在家鄉的家庭，都在直接承受的政策後果。